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"9·11"委员会报告-第52部分
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第六章 从威胁到威胁美国“科尔”号驱逐舰遇袭事件（3）
克林顿总统和伯杰告诉我们，这不是他们所需要的结论，它不能成为发动战争或者向塔利班发送战争威胁最后通牒的凭据。克林顿总统还说，选举和权力交接并不是重要问题，还有足够的时间。他说，如果情报部门给他一个肯定的答复，他将会寻求联合国安理会的最后通牒，并在采取进一步行动打击“基地”组织和塔利班之前，给塔利班一天、两天或者三天的时间。但他认为，不能仅仅根据一个“初步判断”就发动对于另一个国家的入侵，否则，一个总统就应当对战争承担责任。
其他顾问对此持有相同看法。国务卿奥尔布赖特的一些顾问当时警告她说，在考虑任何回应措施尤其是军事行动前，必须确保有证据证明本·拉丹与“科尔”号事件有联系，因为这类行动可能激怒伊斯兰世界并导致对塔利班的支持上升。国防部部长科恩告诉我们，如果仅仅根据对“基地”组织负有责任的推测就冒杀害平民百姓的危险，这显然是不明智的。谢尔顿将军还说，谁应当承担责任以及袭击目标是什么，还是尚未解决的突出问题。
克拉克回忆说，五角大楼和国务院对于报复行动还有保留，他们还没有考虑报复，因为联邦调查局和中央情报局从未得出一个明确的结论。他认为他们“还在犹豫”。他说他不知道具体原因，但印象是，特尼特和雷诺很可能认为白宫“不是真的想知道”，因为直到11月部长会议上的争论均表明，在这届政府最后几周任期内进行针对阿富汗的军事行动，并不符合白宫方面的利益。他认为，克林顿总统、伯杰、国务卿奥尔布赖特在最后这段时间里，所关心的是推动巴勒斯坦与以色列之间达成一个和平协定。
一部分克拉克的反恐同事，如国务院的希恩和联邦调查局的沃森，对于当时没有任何军事反应，都很失望。克拉克最近回忆说，希恩非常恼火，曾夸张地责问国防部官员：“难道要‘基地’组织袭击白宫后才能引起他们的注意吗？”
关于证据，特尼特讲他惊讶地得知，白宫正在等他作出结论说“基地”组织应当对袭击“科尔”号事件承担责任，以便能够对其采取军事行动。他不曾记得伯杰或者其他任何人告诉他，白宫正在等待中央情报局和联邦调查局那充满魔力的结论。他更不记得曾与伯杰或者克林顿总统就报复问题有过任何争论。特尼特说，他相信自己有责任汇报爆炸案的调查结果；但应由部长们来决定动用武力是否正当。他认为他在调查早期就将所知道的事情公布出来了，而这些证据一直到“9·11”事件前都没有发生任何变化。
一位中央情报局官员说，中央情报局的分析家使用“初步判断”这个术语，是因为他们知道情报的证明标准和法律标准是不一样的。他们告诉说，由于袭击事件将受到刑事调查，“初步”这个术语可以避免套住政府，因为政府的申明将来可能在法庭审判过程中被辩护律师利用。克拉克当时也意识到情报事宜与法律事宜的区别问题。美国执法部门的官员一致认为，对于以情报为基础的案件，调查首先要得出结论“足以引起指控，能够在最后的刑事责任确定之前进行起诉”。
当时没有进行跨部门考虑，到底哪一种军事行动方案更切合实际：是五角大楼新的“分阶段行动”概念还是在阿富汗进行一个无限期的空袭？国防部的官员，例如，国防部副部长沃尔特·司洛康和弗赖伊中将告诉我们，军事反应方案仍然是受限制的。本·拉丹依然在逃。他们还像两年前那样认为，用昂贵的导弹去打击那些低廉而不成熟的训练营并没有什么好处，而如果打击未能杀死本·拉丹的话，这样的军事行动甚至对“基地”组织还有所帮助。
2000年底，中央情报局和国家安全委员会官员开始考虑制定一个将提交给新一届政府的反恐议程表。反恐中心拿出了他们最好的方案，认为它不受任何先前的政策和资金方面的限制。这个方案被非正式地称为“蓝天”备忘录；12月29日，它被送至克拉克。它提出了如下建议：
●通过情报分享与增加资金，大力支持北方联盟，以便能够打败塔利班军队并钳制“基地”组织武装人员。但这无异于推翻塔利班政权，因为这样的目标单单对于中央情报局来说，不切实际，且代价太大。
●对乌兹别克斯坦提供更多的支持，使其提高打击恐怖主义以及协助美国打击恐怖主义的能力。
●对反塔利班团体与个人提供帮助，鼓励他们抵抗塔利班。
中央情报局的备忘录提到“已经没有‘银弹’可以用来处理阿富汗日益增多的问题”。改变现状，需要一种综合性的战略。
在克林顿政府任期剩下的几个星期里，对这样的意见没有采取任何行动。伯杰记不起看到过或者听取过关于“蓝天”备忘录的汇报。在同布什政府新任高官的交接过程中，也没有讨论过这个备忘录。特尼特和他的副手告诉我们，在新成员上任后，他们还曾敦促让这些想法变成行动方案。
随着克林顿政府任期的即将届满，克拉克和他的工作人员制定了一个政策性文件；自1998年的德沦达计划之后，他们还是首次作出这种全面努力。最后文件的名称是“消除‘基地’组织‘圣战者网络’的威胁：现状及前景”，文件回顾了直到那时为止所面临的威胁及其记录，吸收了中央情报局“蓝天”备忘录的新思路，并提出了几个近期的政策方案。
克拉克和他的工作人员提出了一个目标，用3到5年的时间来剿灭“基地”组织。在此期间，应当采用削弱或者破坏该组织基础设施的政策，将其削减为一个“残余组织”，就像20世纪80年代对付曾经令人胆怯而如今已经消失的一些恐怖主义组织那样。克拉克的工作人员写道：“像现在这样持续进行的反‘基地’组织行动将阻止一些恐怖主义袭击，但却无法严重破坏其策划并实施新袭击的能力。”这个文件还支持对北方联盟和乌兹别克斯坦予以暗中帮助，并赞成在2001年3月重新使用“捕食者”飞机。它也呼吁采取军事行动打击“基地”组织的指挥控制系统和基础设施以及塔利班的军事和指挥目标。该文件还表达了对“基地”组织成员在美国国内活动的担心。
第六章 从威胁到威胁变与不变（1）
2000年11月7日，美国开始总统大选，这次选举是美国历史上总统竞选中票数最为接近的一次。但在这次选举活动中，居然没有关于“基地”组织威胁或者有关恐怖主义的讨论。选举后又进行了一场持续36天的法律斗争。直到12月12日最高法院作出5：4的裁决和副总统戈尔作出让步之前，没有人知道到底是戈尔还是他的共和党对手、得克萨斯州的州长布什会成为2001年的美国总统。
大选的争论和这36天的迟延已经削减了正常过渡期的一半时间。鉴于美国总统选举通常将大规模地替换政府官员，这些逝去的时间就妨碍了新政府确认、招募、清理人员和取得参议院对主要任命的批准。
新旧政府的过渡
布什政府在白宫的主要官员包括：国家安全顾问康多莉扎·赖斯，她曾经是老布什政府时期的国家安全委员会成员；赖斯的副手斯蒂芬·哈德利，他是老布什政府时期的国防部长的助手；参谋长安德鲁·卡德，也是老布什政府时期的副参谋长，后来担任运输部长。布什选择柯林·鲍威尔担任国务卿，他曾经是里根总统的国家安全顾问，后来担任过参谋长联席会议主席。布什选择拉姆斯菲尔德担任国防部长，他是前国会成员、白宫参谋长；在杰拉尔德·福特总统时期，他曾经担任过一届国防部长。布什很快决定仍然让特尼特担任中央情报局局长。路易斯·弗里的法定任期为10年，他仍然担任联邦调查局局长，直到2001年夏天他自愿退休时止。
布什和他的主要顾问都收到了有关恐怖主义包括本·拉丹的报告。2000年9月早些时候，中央情报局副局长麦克劳克林带着一个小组来到布什位于得克萨斯州的克劳福德牧场，就敏感信息与他作了广范围的、长达4个小时的汇报。中央情报局反恐中心副主任本·邦克花了1个小时专门汇报恐怖主义问题。为了强调恐怖分子获得化学武器、生物武器、放射性的或者核武器的危险，邦克带了一个模拟提箱，模拟了1995年奥姆真理教用沙林神经毒气攻击东京地铁的方法。邦克告诉布什，在接下来的4年里，将会有许多美国人死于恐怖活动。在大选日后的长时间竞争期间，中央情报局在克劳福德专门设立了一个办公室将情报传给布什和他的主要顾问。在过渡期间，特尼特带着负责行动指挥的副局长帕威特在布莱尔宫向新当选的布什总统作了汇报。布什总统告诉我们他曾问特尼特，中央情报局能否杀死本·拉丹，特尼特回答说，杀死本·拉丹可能会有些效果，但不会终结威胁。布什总统还告诉我们，特尼特对他讲，中央情报局拥有它需要的所有权力。
在12月，布什与克林顿进行了2个小时的会面，逐个讨论了国家安全与对外政策上所面临的挑战。克林顿回忆对布什说过：“我认为你首先应该知道你最大的威胁来自本·拉丹和‘基地’组织。”克林顿还说：“我任期内最大的遗憾之一是没有将他（本·拉丹）逮住交给你，因为我曾试图那样做过。”布什对调查委员会说，他确信克林顿总统提到过恐怖主义问题，但不记得有关“基地”组织的谈话。布什回忆说克林顿强调了其他一些问题，比如朝鲜及以巴和平进程。
1月初，克拉克就恐怖主义问题向赖斯作了汇报。他还向当选副总统切尼、哈德利、新任命的国务卿鲍威尔作了类似的汇报：将“基地”组织描述成一个具有全球网络的“圣战者组织”和一个致命的恐怖主义核心组织。汇报材料还说，“基地”组织在超过40多个国家，包括美国，都�
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