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"9·11"委员会报告-第98部分
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国际社会一道制定一些法律，设定一种具有普遍管辖意味的国际法律制度，从而使得世界上的任何国家，即使走私者的犯罪行为没有在这些国家暴露，也能缉拿、关押和起诉他们。
扩大对防扩散安全倡议的参与。2003年5月，布什政府公布了防扩散安全倡议：结成一种自愿伙伴关系的国家根据自己的能力，利用军事、经济和外交的手段，制止贩运大规模杀伤性武器和与导弹相关的技术。
如果防扩散安全倡议利用北约盟军的情报和规划资源，那么它就可以更为有效。而且，防扩散安全倡议应该对非北约的国家开放。对于俄罗斯和中国，应鼓励其参加。
支持减少威胁合作项目。关于武器的安全，外国的专家对美国政府的承诺与所采取的措施深感忧虑，因为高度危险的材料依然散落在俄罗斯和前苏联其他国家。在这一领域，美国政府的主要手段是减少威胁合作计划（通常被称做“纳恩—卢格计划”，以1991年提倡这项立法的两位议员的名字来命名）。现在，这一计划需要进行扩展、改进和资源投入。最近，美国政府已强化了其支持这项计划的国际责任，然而，我们认为，如果俄罗斯和其他国家能做其分内之事，那么，美国就应承担所有能承担的责任。要是这些武器流落到那些急切希望获取它们的恐怖分子手中，那么，美国政府就应在这种投资的价值与其可能面临的灾难性的成本之间作出权衡。
建议：我们的报告表明，至少在十年之前，“基地”组织就企图获取或者制造大规模杀伤武器。毫无疑问，美国可能是首要的目标。通过加强反对扩散的力度、扩大对防扩散安全倡议的参与和支持减少威胁合作项目，就能使阻止这些武器扩散的努力取得最大化的效果。
瞄准恐怖分子的资金
一般民众把打击对恐怖分子的资助行为看做“使恐怖分子缺乏资金”的一种方式，最初，美国也是这样做的。“9·11”事件以后，美国采取积极的行动，圈定恐怖分子的资助者并冻结他们在美国的资金或者通过联合国的决议冻结他们在外国的资金。这些行动似乎成效不大，因为当遇到法律的挑战时，美国和联合国通常不得不解封这些财产。
后来才明白，难处在于，即使情报部门通过相识的人或者通讯手段，将某人与恐怖集团“联系”起来，但是要追踪这笔金钱是从这个人转到了恐怖集团，或者在其他方面表明他们之间具有同谋关系，十分困难。在没有解密的情况下，要进行这方面的查证更为艰难。
这些早期所犯的错误使得其他国家不愿意冻结他人的财产，或者仅仅以美国的行动为基础而采取行动。多边的冻结财产机制的运作尚待时日，这些机制可以消除意外的成分，因而在实质上可确保小笔资金实际上已被冻结。世界范围内的财产冻结尚未充分地开展，而且通常在数周之内，采用简单的方法，就能轻而易举地规避财产冻结。
但是，试图切断恐怖分子的资金来源其实与竭泽而渔相类似。数月前早些时候，美国政府因为对“基地”组织如何募集、转移和支出资金有了更多的了解，而设计出了一种全新的策略。
建议：对恐怖分子的资金进行强有力的追踪，在美国打击恐怖主义的行动中，必须居于最显要的核心地位。美国政府已经认识到，掌握关于恐怖分子资金的信息有助于我们理解他们的网络，从而可以将他们揪出来，并瓦解其行动。情报和执法部门已经瞄准了少数募集资金的协调人，“基地”组织依靠他们募集和转移资金，他们在该组织的收入流中居于核心地位。这些努力已经奏效。少数重要的协调人死亡或者被抓获，使得“基地”组织可以获得的资金数量减少，并且对于“基地”组织而言，增加了募集和转移资金的成本和难度。另外，追缴的资金对于情报部门来说也是一笔意外的收入，有了它，可以继续循环进行瓦解。
美国金融部门以及一些国际性的金融机构一般都为执法和情报部门提供了非凡的合作，尤其是在提供信息以快速开展调查方面更是如此。美国的金融体系所存在的明显的“软肋”已经得到了矫正。美国在说服其他国家采用一些金融规则方面不太成功，这些规则容许对各种金融交易予以追查。
公示资助恐怖分子的个人和组织仍然是反恐战争的组成部分，但却不是主要的手段。对资助者予以公示其实是一种外交形式，因为各国政府团结起来，就可以把被点名的个人和集团当做恐怖分子，他们因而也不会再公开募集资金。尽管对海湾地区的慈善团体的海外分支加以控制仍然颇具挑战性，但有些慈善团体已被确认为可能向恐怖分子提供资助，因而其接受的捐赠在减少，并且他们的活动受到严密的监视。还有些慈善团体已不再干资助恐怖分子的勾当。2003年5月利雅得恐怖袭击后，沙特阿拉伯对恐怖分子进行了打击，这显然减少（也许急剧降低）了“基地”组织可以获得的资金，不过要知道这种缩减是否能持续，尚为时过早。
尽管在切断恐怖分子的资金来源方面显然已取得了进展，但是恐怖分子在转移资金方面已表现出很强的创造性。如果“基地”组织变成一些规模较小的、分散的恐怖集团，那么政府所认为的恐怖分子需要一个金融支持的网络这一前提可能会过时。而且，一些恐怖分子的行动并不需要依赖外部资金的支持，他们要么通过合法的职业，要么通过下游的犯罪活动，就有可能自给自足。
第十二章 要做什么？一个全球性策略维护安全、应对恐怖袭击（1）
自“9·11”事件以来，在将近3年的时间里，美国人已变得能更好地防范恐怖分子的袭击。在这些变化中，有些应该归功于政府所采取的行动，如采取保护飞机安全的种种措施，一部分应该归功于惊人规模的投入和其他努力。宣传和普通美国人的警觉也起了一定的作用。
但是，总统和其他的官员都认识到，尽管美国人或许比过去安全，但现在并不安全。我们的报告表明，恐怖分子在分析各种防御措施，并制定相应的规划。
防御措施不能保证绝对的安全，他们仅仅使成功地进行攻击变得更为困难，而且，通过抓捕可疑的人，使种种袭击被阻止。袭击者失败的可能性的增加，使得企图实施某一计划与放弃某一计划之间大有不同。敌人也可能不得不设计更为处心积虑的计划，但由此会提高计划暴露或者被挫败的风险。
防御性措施也要用来应对可能成功的袭击，以防止损失的扩大，挽救人们的生命。
恐怖分子的旅行
每年有5亿多人从美国边境的合法入境点通过，大约有3，000万人不是美国公民，另有50万或者更多的人穿过美国数千公里的陆地边境，在没有检查的情况下非法入境或者是逾期居留。在恐怖主义盛行的时代，避免由极少数人入境或未觉察的境内滞留可能造成的势不可挡的风险，是国家安全方面面临的巨大挑战。
在2001年9月11日之前的10年里，边境的安全，包括旅行、入境和移民，没有被视为一个国家安全问题。公众人物对“毒品战争”、移民的种类和合适规模、沿西南边境的诸多问题、源于加勒比地区和其他地方的移民危机以及持续增长的贩卖人口犯罪表达过关切。移民制度作为一个整体普遍被认为功能日益缺损，亟待改革。然而，在国家安全领域，只有走私大规模杀伤性武器才是重要问题，至于可能使用这类武器的恐怖分子的入境或相互联合的在外国出生的恐怖分子的出现，则并非关键的问题。
对于恐怖分子而言，旅行与武器一样重要。他们必须秘密碰头、训练、踩点，以获取袭击的机会。对他们来说，国际旅行会带来很大的风险，因为他们必须浮出水面，穿过受控制的通道，来到边境安全官员的面前，或者试图绕开边境检查站。
在旅行中，恐怖分子使用了种种规避的方法，例如，变造和伪造护照、签证，采取特定的旅行方法和路线，与被买通的政府官员联络，利用人口走私网络，取得旅行社的帮助，利用移民进行欺诈和身份欺诈。有时，这些方法可被识破。
在“9·11”事件之前，美国政府中没有任何机构系统地分析过恐怖分子的旅行策略。自上世纪90年代初期以来，“基地”组织之前的恐怖分子们系统但又可被识破地利用着我们边境安全的漏洞。如果美国政府曾经对此进行过分析，就会发现这些旅行方法。
我们发现，在19个劫机者中，有15个可能被边境部门拦截。通过分析他们的旅行文件和旅行方式，有关部门可以拦截4到15个劫机者；如果能更有效地利用美国政府有价值的情报，还将要有3个劫机者可被发现。
回顾往昔，我们还可以发现，我们移民法的常规运作——即这些法律的许多方面没有专门瞄准防范恐怖主义——必然影响“基地”组织的计划，为其创造各种机会。有5个恐怖分子的同谋者因被认为冒充旅游者或者学生而在试图获取签证时被拒，有一个同谋者因此被检查官员拒绝入境。我们还发现，如果移民制度在鉴别个人身份上设置了更高的“门槛”，并确保未逾越“门槛”就会招致例行的后果，就有可能逐出、除掉或者进一步接触几个看起来并不符合短期居留条件的劫机者。
我们的调查表明，在我们的边境制度中，有两个系统性的缺陷结合在一起，由此使得我们缺乏有助于有效地防范“9·11”袭击的能力：一是欠缺作为边境安全一部分的良好的反恐措施；一是移民制度不能履行其基本的责任，更不用说反恐了。这些缺陷现在已经得到部分消除，但远未克服。
建议：关注恐怖分子的旅行，至少与瞄准他们的资金一样，是打击恐怖分子的强有力的武器。美国应当将恐怖分子的旅行情报、行动和执法融于一种策略中，以拦截恐怖分子，发现他们旅行的协调者，抑制他们的灵活性。
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