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国际危机管理-第3部分
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上各国开始建立危机管理机构，在危机不断爆发过程中，去对这个危机管理机构进行改善、加强，然后在这个过程当中，才出现了一个危机管理理论，去给提提意见，去给修正修正，去给决策者提供一个参考，去给大家进行一个知识普及，这样一个发展阶段。大家看，如果说危机管理的这个机制来讲，应该包括几个方面。第一个要有立法，立法它不是学术的定义，不是说我讲的什么叫危机。它很多立法，现在国际上比较有名的，像美国有紧急状态法，像俄罗斯有紧急事态法，日本也有紧急事态法，所有这些，大家用的是紧急事态，但没有说用危机，这个不管在什么地方，它实际上所概括的这个定义就是一场危机，立法上的保障。
第二个立法的保障是什么？就是根据法律而建立一系列的相应的机构，给予某些机构或者是个人一定的权利。
第三个立法的保障，实际上是任何危机，刚才讲了，它可能产生一种社会的浮动，它有一个社会管理，这个可能，如果简单地这算不算危机立法？可能不算。比如对新闻媒体的管理，看似与危机管理无关，但实际上它的立法实际上涉及很多危机管理的内容。比如规定在重大事态的时候，各国都有规定，新闻单位报道的权限。防止新闻报道的时候，它有时候一种新闻报道，我认为是实情，但是说出来以后可能产生更大的压力，甚至你可能误解一些当时的事态的发展，未必如政府部门管理得那么严密。比如像刚才举到的日本手纸的危机，有些报纸就开始把这个写得，之所以在全日本引起这种轰动效应，就是有些新闻媒体说这个事情可能预示着什么什么，这是一种暗示，心理暗示，也是一种媒体暗示。所以它就需要立法，所以这种立法应该说也要对一种全民进行管理。所以说危机管理立法我认为是危机管理最重要的一块，但也是面最宽的一块。
第二一个危机管理机制呢，就应该纯粹的叫机构，它不应该叫机制，什么叫机构呢？就是谁管？出了事谁来管这个问题其实不太一样。主要不一样在什么地方呢？有几个区别，一个是说危机管理刚才也讲了，分不同的种类，比如地震谁管？或者说有的危机呢，只在一个地区有影响，而没有对国家形成影响，甚至说有的危机已经冲击整个国际社会，这谁来管？咱们先不讲国际社会的，就讲讲各个国家的。各个国家，一般来讲，现代国家有这么一个基本的传统，就是一旦发生危及整个国家安全的事态的时候，就是国家元首，或者说具有实权的政府首脑应该是第一决策人。像美国，它的总统就有这方面的权力，他是国家安全委员会的负责人，他可以召集副总统、国家安全事务助理、中情局、国务院、国防部、财政部所有部门的官员，召开国家安全会议，制定一些具体宏观政策的决策。这是第一个，涉及到国家安全层面，他有一个人。
第二个，就是现在国际上通用的是采用一个国家安全委员会，或者是类似的机构进行宏观管理的。现在我们看美国有，俄罗斯有，还有一些其他国家，也有，印度也建立了，以色列也建立了，日本不叫安全委员会，它叫安全保障会议，都有一个安全委员会，这个安全委员会的责任是什么呢？它是把各个部长，相关的部长，就是等于给集合起来，在一些紧急状态下进行判断，这个安全委员会的职能呢，它除了进行信息的汇总之外，还有一个进行信息的分析和判断。比如十三天大家都知道，这个事件发生以后，当时美国总统也是赶紧召开国家安全会议，大家首先分析的是，不是说这也是危机管理，分析的是什么？当时原苏联的战略意图是什么？为什么在古巴布署导弹，分析清战略意图才能决策。所以说一般的安全委员会议的这个框架，它首先有一个情报搜集和分析的功能。情报搜集在安全委员会的框架下一般交给一个具体的办事机构，像美国白宫有一个危机反应中心，有的还有情报汇总室，比如美国白宫办公厅的情报汇总，在俄罗斯也有一个情报汇总，就是总统办公厅，日本它也有一个总理府，专有一个就是危机处理机制，当然这里头它有一个危机中心，24小时不断地把这个情报向上汇报，这就是说他要进行情报分析，情报汇总和对策研究。研究完之后，并不是这个安全委员会的功能就到此结束了，然后就要由最高领导人和国家安全委员会指定专门部门负责，就进行一些强有力的，也叫强制性的政策措施。在危机管理强制性的。比如9·11之后，大家制定了一些政策措施以后，就要马上执行。比如说，就要临时成立一个国土安全办公室，国土安全办公室负责的范围是什么，这样一个规定。这是第二个机构。
（二帕结束）
第三个叫做后勤保障和支持机构。这个后勤保障和支持机构，在危机管理中主要体现在一些什么呢？就是咱们大家看到的像医疗、救护、消防，包括社会保障，这些机构，咱们所说的民政部，也要介入到这个危机管理过程中，但他们的介入并不是特别直接的。比如说直接介入到国家安全委员会，还是很少，大家大部分是在具体执行层面，进行一个后勤的保障，这种保障应该说也是十分关键的。比如像日本发生大地震之后，当时他就动用了警察两万三千人，动用了消防队员是一万七千人，这样一个规模，这就是一个很有效的后勤保障机制，后勤保障机制也就可以马上开赴所谓的震区，灾区，然后进行一些救护性的工作。
第四一个层次叫做情报保障。刚才大家说了，这些情报机构，情报机构设立是怎么设立的？所以有人说，有一个误解，说这个情报机构似乎就是间谍。我这里可能强调一下，情报机构的作用它应该是一个保障社会安全，保障危机管理能够得以有效实施的这样一个机构。所以各国对危机也好，危机管理过程中情报机构的作用认识是比较到位的，所以在它的情报保障，主要体现在三个阶段。一个叫做危机的潜伏期，危机潜伏期就没有发生危机，比如像有一个病灶，我身上可能有病灶，我还不知道我有，那就是说要进行体检，他像体检医生一样，检查一下这个地方是不是稳定，如果检查出很稳定，就没有预防掉危机。其实有很多危机是我们没有发现的。没有发现在于什么地方呢？在潜伏期由于情报机构发现以后，这个问题被解决了，它没有意识到第二个阶段，第二个阶段叫爆发期。爆发期我们看的危机比较多，大家看石油危机也好，9·11这个危机也好，海湾战争的危机也好，甚至说阿根廷的金融危机引发的国家危机也好，大家一看，这是危机。你看到的危机往往意味着第一阶段情报机构的失误。所以，情报机构就要进行到第二阶段，就是管理爆发阶段的危机情报。大家看最近发生的莫斯科人质危机的时候，情报机构介入，它第一阶段，这些歹徒实际上已经运作很长时间了，往里运弹药也好，他们的人员调集也好，没有发现。但是这件事情一旦发生以后，情报机构能够马上拿出情报证明是车臣匪徒干的，同时马上证明这里面的人是谁，这就是危机管理爆发期的情报支撑。还有一个第三阶段，就是刚才说恢复阶段，说善后阶段也需要情报支撑，善后阶段要进行情报调查，这种情报调查主要是战略层面的分析和一种反省。这样我们看它应该类似一个金字塔的结构。比如说从中央到地方，然后情报支持，情报支持也不要理解为就是几个情报部门，实际上它包括各个方面。日本提出一个全民皆是情报员，这个概念应该说有点极端，但也很有意思，就是说，如果大家把自己看到的情况都能反映上去，通过有效的渠道进行向上反映的话，危机管理就容易一些。
这就是一个机构设立以后，危机管理了。设立以后，还需要什么呢？管道的沟通。就像如果你仅仅有一个总统，有一个国家安全委员会，有各个部门的支持，有情报机构的配合，没有管道，没有沟通的渠道，就像我们上了电脑一样，大家一看，我可以把这个硬件插进去，插进去没有联线，你的硬件再先进没有用。这种联线靠的是什么？联线很多情况下不是靠一个机构进行联线，有时候需要机构，比如国家安全委员会召集会议，或者说各个地方部门进行一种热线联通，但更多的是靠一种平时的危机管理意识，它也是危机管理的一个重要的组成部分。就是说我们到第三阶段，除了危机管理的立法、机构之外，还有一个危机管理的意识如何，这可能是危机管理机制的一个最重要的部分。这是我的个人看法。就是说，很多危机事件发生以后，不是说没有这个机构，不是说没有类似的规定，甚至说不是没有所谓的立法，往往是当时意识不够。举个例子，同样在撞机事件的时候，布什总统刚开始处理的方式，也是觉得这不是一件很重要的事情，当时中美两国撞机以后，之所以美国政府采取了一系列消极的措施，有它的政策和战略取向以外，有一个就是说情报部门给他汇报，认为这没有什么事情。所以布什跟他夫人劳拉就说，这件事情解决了，不是什么大事，可以马上睡觉了。就是这样一个概念情况下，他没有危机的意识，领导人没有危机的意识。
同样其他机构之间的协调也是不行的。如果机构之间没有一个，我意识到这个管理，危机管理的时候，涉及这么一个金字塔式的结构，看似简单，实际上里头可能是很多不同的零件，这个机构的互相通达信息非常重要。比如说这次人质危机事件在莫斯科发生的时候，当时特种部队灌用了毒气，灌用毒气以后，或者是用了一些化学药剂以后，化学药剂用完了以后，它没有通知现在新闻报道，没有及时通知救护部门，所以救护部门不知道�
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